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由731災難檢討政府危機處理

◎ 彭百顯

臺灣年年大小危機不斷,災難頻仍,例如最近的澎湖墜機、高雄氣爆,2003年的SARS、2009年的88風災,再遠一點的1999年921震災,都嚴酷的檢驗既有的危機管理體制,儘管政府部門投入可觀人力、物力、財力從事災害防救,但經常因救援未得要領、處置不當,甚至束手無策,而備受指責。以我曾歷經921大地震的災難處理來看,當時災難遠比這次高雄731氣爆之政府處理困境難上千百倍,檢討這次731災難之政府危機處理,有以下幾點觀察提供參考。

領導中樞應發揮全面統籌功能,中央與地方權責不宜不清

由於731災難發生僅及高雄之部分區域,災情尚未超過地方政府所能負擔,顯然災情中樞在高雄,陳菊市長必須發揮領導中樞之功能,無須把問題引到中央至明。惟因中油、中石化等工廠之目的事業主管機關是經濟部,則經濟部自應即時與地方政府配合,不宜坐視也至明。至於有關災害防救組織,目前直轄市、縣市政府規範有災害防救會報,由首長擔任召集人,有關幕僚工作均由消防機關負責,由於防救會報對緊急應變未能迅速處理應變措施,喪失救災先機;而且,各單位間並未建構有系統的聯繫、協調與支援管道,以致造成災情掌握脫節,這就是陳菊為何向社會公開道歉「橫向聯繫不足」之情節。但此種實不若921造成南投全縣行政指揮系統癱瘓與救難指揮系統混亂,故高雄市政府可自主掌握實情。

其次,中央政府能有效提供大災難發生時最迫切的援助是很重要的。但這需要地方政府也能主動即時反應,中央則須儘速回應處理。在外界看來,這次高雄市政府似乎僅強調錢的問題,可見災難處理問題並無須由中央干預 (其實,中央也有在相關職務方面之介入)。陳菊市長需注意的重點是不應讓災情資訊混亂,且宜應有效掌握。至於重建有關經費問題,中央與地方皆有一定的運作機制,並不需在第一時間強調而為各界議論。

社會救助資源分配勿使混亂不公,但須能有效整合

災變後,潛藏於民間的支援捐輸沛然湧現,由於物資源源不斷,項目及數量既多且廣,臨時性湧進造成救災體系及支援義工壓力,並可能衍生分配不公爭議。物資捐贈為救災初期重要工作,舉凡物資集結、歸納、清點、分配,均需龐大人力。有關這方面,因高雄尚無傳出分配爭議,故問題應不大,不若921各界所捐助之物資處置已嚴重超過縣政府及各鄉鎮公所人力所能負荷範圍,雖請求支援管理,惟並未獲適當處理,因而有物資分配不公等等情事,造成資源分配的不公與扭曲之紛爭。但氣爆事件後幾日,高雄市政府社會局以「物資足夠」,竟然阻擋物資捐贈及進入,也引發許多志工怒嗆明明還有地方不足,可見物資分配之公平性也有扭曲現象,亦凸顯政府與民間認知存在重大差距。

此外,有關這方面我願提供一些經驗,許多捐助單位(包括公家與民間)為讓捐贈物品直接提供給受災戶而自行前往發送,會形成媒體報導之「明星災區」受災戶受到各界較多關懷,引發其他地區受災民眾不平。這些都是物資管理分配上的問題與盲點。但就此,因高雄災區範圍不大,問題較小,只有傳出少數自認是災民但未受重視之事件,並未引起廣泛之指責。

而由於社會愛心並不清楚災區資訊,也未必了解災區民眾的實際需求,隨著災難發生後不同時點,安置、重建階段災區民眾的需求也會改變。如果能由政府協調慈善團體成立「聯合救援物資整合中心」併同處理捐贈、保管及配送,定期公布災區所需各類物資與數量,應更能使救援物資有效發揮功能,龐大的救援物資才不會影響社政單位之其他救災工作,如此也可避免因選舉政治恩怨或私情引起發放不公平之爭議。

除了上述物資捐贈發放問題外,金錢救助所存在的不公平亦比比皆是。許多救援團體、慈善團體往往會投入救援、安置工作;行政院各部會或各縣市政府也會協助救災而自行進入災區認養受災鄉鎮或社區,但由於救災管理體系並未予整合,各單位以自行募集或掌握之資源,依自訂標準發放,結果造成同一災區災民受到三、四種不同待遇,救濟金標準不一,形成災民歧視。高雄這次募得30億元善款面對的情況可能不會超過921之現象,但921震災、88風災政府統籌發放之死亡慰問金100萬元,相對高雄氣爆這次市政府將發放300萬元慰問金,當然凸顯政府部門對罹難救助存在重大差異,毫無標準可言,容易引發物議。

再次,災難發生後若有相關部門的援助單位,為彰顯認養地區成效,致令救災資源更為混亂,不僅造成地方指揮困難,無法發揮人力、財力、智力整合的救護網路,也形成另一種民怨。這次高雄是否有此等現象尚不得而知,但若出現社會救助資源分配的混亂與不公平之缺失,包括未來中央募集之災款運用,應宜有效改善注意。

救災視同作戰,國軍主動支援搶救

過去,我主張於面對超越地方政府所可承擔之大型災害,國軍宜在體系內納入為救災主體非客體。記得921大地震造成南投全縣土地崩塌地高達15,561處,其後2001年桃芝風災再度造成全縣性之慘重傷亡,當時縣府災害應變中心反應希望國軍比照921大地震進駐災區協助搶救工作,包括協助搭設倍力橋或便橋、增加支援空中救災、重機械及各型車輛支援,以及協助災民搶救家園等縣府無力處理之狀況,但卻遭到層層困境,包括在災難現場我親自向行政院長張俊雄反映,亦必須照章辦事,未能獲得及時協助。與時間作戰的救災須層層請示、逐級上報,再等候核示,這種僵化未能苦民所急需的官僚體制令人灰心,更讓災區民怨沸騰。值得告慰的是,2010年修正的《災害防救法》已將國軍納入災害防救體系,賦予其積極任務,應主動協助災害防救,證諸這次國軍在731高雄災難「救災視同作戰」的積極反應,我心甚慰,值得肯定。

民報 - 民報社長彭百顯 2014-08-15


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