最近蘇格蘭政府公佈了有關獨立公投的計畫草案，並宣稱該獨立公投是蘇格蘭人民決定自己國家定位的機會。看到蘇格蘭獨立公投的報導，不禁讓人忍不住把思緒拉回台灣，思考台灣的公投意義。

台灣於二○○三年十一月廿七日三讀通過公民投票法，同年十二月卅一日公布施行。人民擁有公民投票權，表面上似乎象徵著台灣政治朝民主鞏固邁進一大步，但由二○○四年及二○○八年兩次全國性公投的情況來看，情況似乎相反。現行公投法是在總統大選前的政治高度敏感期間內完成立法程序，在政治考量成本過高的情況下，導致公投法問題叢生。現行公投法主要問題大致包括：（１）將人民創制修憲、制憲及主權變更等原屬憲政層次的重大政治議題排除在公投範圍之外；（２）設置「公民投票審議委員會」，負責審查「認定」公民投票事項，成為人民行使直接民權的太上機關，違背以直接民主方式監督政府的精神；（３）人民發動公投的門檻過高。

以總統選舉時的兩次全國性公投來看，公民投票並無為台灣高度的社會分歧意見凝聚共識，反而弱化了提案者欲表達的「國防安全」及「國際地位」問題。在公投法及公投過程的諸種缺失中，筆者想要把焦點放在公民投票背後的政治思考：公民投票之主要功能是「凝聚公民共識、反應多數意見」，但在公民投票審議委員會的思想審查之下，公民投票是否能有效地凝聚公民共識和確實地反應多數意見？

就民主政治理論而言，公民投票不僅是一種法律制度，更是一種體現「主權在民」的政治制度。在繁忙的現實社會裡，要每個人天天參與政治是不可能的事，而且也不是每個人都能夠擁有充分的相關資訊及正確的判斷能力，所以代議制度有其必要性。但涉及代議政治無法解決的重大社會問題與政治問題時，是否應該交由公民來決定，基於實質憲法之精神，答案是肯定的。

是此，如果台灣人民只能被動地等待四年一次的總統選舉投票，而不能主動地隨時對政府重大政策（例如ＥＣＦＡ、國防武器購買、美國牛肉進口）表達意見及影響政府政策決定，那台灣何來「主權在民」的政治制度？再者，以台灣近幾年來的公投結果來看，對政府重大政策似乎影響甚小，對國際政治亦影響不大（例如二○○四年的國防公投、二○○八年的返聯入聯公投），這顯示台灣人民尚未擁有「有意義的」公投權利。此外，大法官解釋第六四五號解釋認為公民投票雖為直接民權，但基於間接民主的委託理論，政府設置公民投票審議委員會來審查公投題目（包括內容）並無違憲。在憲法解釋的矛盾理由下，公民投票僅為「法律層次」的投票權，而非「憲法層次」的基本權利。所以筆者認為，在思想管理的情況下，公投議題及內容選項受限甚大，公民投票當然很難有效地發揮凝聚公民共識及反應多數意見的功能。

由於台灣具有國家認同危機，政治意識形態讓公民投票變成沒有交集的爭論，形成「支持者恆支持之，反對者恆反對之」的現象。公投法施行已久，倘若要藉由政治機關來解決公投法問題，似乎窒礙難行，可行之方式僅能藉由釋憲機關來解決。但司法院釋字第645號解釋認為審議委員會的設置沒有違憲，並肯定審議委員會存在的功能。這表示人民思想可以被政府審查與限制，此無疑對台灣的政治參與設下一個「思想審查站」。

筆者在討論公民投票時，常提及審議委員會存在的嚴重性，此目的並非要以法規解釋之方式來檢討公投法，或是討論公投審議委員會的人事任命權問題，而是要突顯「政治機關若不按憲法規範原則來保護人民基本權利，他日恐有違反自由民主原則之舉」。總之，思想是自由的，不應該受到任何審查。

（作者為國立台灣師範大學政治學研究所法學博士）

2012-01-19

原載：台灣時報專論